外国人労働政策はマクロ経済の視点からの議論を――日本総合研究所 高橋進氏

政府は外国人労働者の受け入れ政策について、国際協力を掲げた技能実習から労働者確保を目的とした育成就労への制度転換を決定し（2027年度～）、2019年度に創設した特定技能制度によって熟練者に対しては長期滞在の道も開いた。特定技能、育成就労の両制度に関する有識者会議の委員を歴任した日本総合研究所チェアマン・エメリタス（名誉理事長）の高橋進氏に、日本社会を長期的に担うメンバーとして、本格的に外国人を受け入れるには、どのような対応が求められるかを聞いた。

特定技能が転換点　正式に「労働者」を受け入れ

——特定技能制度の創設などの政府の決定に、高橋さんはさまざま関わられてきたと思います。近年の外国人労働政策の動向をどう捉えていますか。

外国人労働者を取り巻く制度の中でエポックメーキングだったのは、2019年の特定技能制度の創設だったと考えています。日本は長い間、外国人の単純労働者を受け入れない方針を打ち出していましたが、実際には技能実習や留学生の資格外活動の名目で、受け入れが行われていました。特に技能実習制度は、途上国への技能伝承を掲げながら実態は国内の労働力確保の手段となり、結果的に低賃金や長時間労働、人権侵害などのひずみを生みました。

こうしたなかで、外国人労働者を正式に受け入れる仕組みとして特定技能制度が設けられ、技能実習制度も2027年度から、育成就労制度へ移行することになりました。育成就労で未熟練者を受け入れ、一定の語学力やスキルを身につけたところで特定技能1号へ、さらに熟練したら在留期間の制限がない2号へつなげる仕組みをつくったのです。

——特定技能制度の創設によって、政府が業界ごとに受け入れ可能人数を審査し決定する仕組みが制度化されました。諸外国では客観的な基準に則った労働市場テストなどを実施するところもありますが、これをどう考えますか。

人手不足が継続するなかで、特定技能の役割は大きくなっていくと予想され、育成就労も含めて制度が適切に機能するかをチェックしていくことが重要です。

現在、特定技能制度は、各業界が日本人の確保や生産性向上に努めても人手不足を解消できない場合に外国人の受け入れを認めており、各業界の申告に基づいて受け入れ可能人数が設定されています。有効求人倍率などの客観的な指標を用いて需給を把握し、諸外国の実施する労働市場テストに類する仕組みを設けてもいます。ただ生産性向上や日本人の雇用確保努力を全産業共通の基準で測るのは難しく、業界間の公平性を担保することには課題が残っています。ゆくゆくは国全体として、より客観的な「測り方」を考える必要もあるでしょう。

外国人全体の増え方を見極める　民意形成に向け実態把握を

——外国人労働者の受け入れ総数に上限を設ける「総量規制」については、どのようにお考えでしょうか。

2025年末時点の在留外国人数は前年に比べて約36万人増加し、約412万人となりました。総人口に占める割合は3％台ですが、同じペースで増え続ければ2040年代には1000万人に達し、人口の10%に迫る計算です。永住者や「技術・人文知識・国際業務」の高度人材など、特定技能・育成就労以外のビザで滞在する人も含め、外国人全体の増え方が適切かどうかを、見極める時期が来ていると考えられます。

諸外国の例を見ると、総量規制を実施すると労働力が不足し経済の停滞を招くリスクがある一方、受け入れをコントロールせずに外国人が急増すれば、社会の摩擦が大きくなります。こうした事例も踏まえて、外国人労働者全体の枠組みを考えなければいけません。

——総量規制を設けるかどうか、といった問題を議論するには、企業だけでなく市民ら幅広いステークホルダーの合意が求められます。どのように合意を形成すべきでしょうか。

民意の形成は、市民が外国人受け入れに対してある程度、自分の意見を持つことが前提となります。しかし日本では、市民が実体験などを通じて一定の意見を持つ前に、外国人の受け入れが政治問題化し、個人の見解が定まりづらくなってしまいました。政府が「秩序ある」共生社会の実現を強調していることが、逆説的に外国人への不信感を煽りかねないといった面もあります。

民意の形成には、まず外国人が増えることによるメリット・デメリットを明らかにし、市民に判断材料を提示する必要があります。社会保障や子どもの教育など社会的な要素も含めて調査し、経済・社会に及ぼす影響を整理するのです。

またすでに国内には、地域社会で必要な役割を担う外国人が多数存在します。彼ら彼女らを地域の一員として統合する仕組みを整え、日本人との摩擦を防ぐ取り組みなどもあわせて進めることが、結果的に適切な民意形成につながると考えています。

統計データの整備が急務　社会統合には予算措置も必要

——外国人受け入れに係るメリット・デメリットをどのように把握すればいいでしょうか。

統計などを通じて、外国人の生活実態に関する客観的なデータを把握し公開する必要があるでしょう。しかし日本はこうしたデータや統計が未整備で、外国人のもたらす変化が「分からない」ことが、市民の不安を招いています。たとえば一時期、「外国人の投機的な売買によって、都心のマンション価格が高騰した」という言説がありましたが、政府調査の結果、売買の中心は投機目的の非居住者ではなく居住者でした。それでも外国人への疑いが消えないのは、データの精度が不十分で「居住者に外国人が多数含まれているのでは」という疑念が残ったためだと考えられます。外国人の犯罪についても、罪を犯したのが正規の滞在者か不法滞在者か、何が原因なのかなどを正確に把握しなければ誤った認識を招きかねません。データを通じた実態把握は不安の解消につながり、適切な民意の形成にも役立つはずです。

——外国人に対する政策を実現するには、一定のコストがかかります。海外では企業が拠出し基金をつくる事例などもありますが、費用負担のあり方についてどのように考えますか。

外国人自身に一定の負担を求める必要はありますし、外国人労働者の恩恵を受けている日本企業も、語学や日本社会のルールの習得などに伴うコストを一定程度担うべきでしょう。ただ外国人が、日本人と同等にさまざまな義務を果たしている以上、日本の予算を使わない、という考えは適切ではありません。外国人労働者の定着支援などにお金を使うことは、人手不足の解消や社会の維持、安定化につながり、市民生活にもメリットを及ぼすのだと理解したうえで、外国人自身が賄いきれない部分については必要な予算措置を講じる。こうした考え方を国民がどう受け止めるかということです。

外国人労働政策をマクロ経済の視点から議論する必要性

——滞在期間についても短期滞在を前提として人材を循環させる、長期滞在者の割合を高めるなどさまざまな考え方があります。どのようにデザインすればいいでしょうか。

構造的な人手不足のなか、外国人に長く働いてほしいというニーズは企業でも社会でも強まっています。前述したように、日本は諸外国に比べて外国人労働者の比率が3％台とまだ低く、短期・長期滞在者の人数をコントロールできる地合いもあるといえます。特定技能2号の創設で長期滞在の道が開けたこともあり、残ってほしい労働者を明示したうえで、長く働いてもらうことも必要でしょう。

どこまでこの点を明確にするかについては、総量規制とあわせて今後議論すべきです。たとえば現在社会問題となっているドライバー不足は、自動運転の普及で解消されるかもしれず、介護人材もAIやDX、機械への代替が進む可能性があります。テクノロジーの進展に伴う人材ニーズの長期的な変化なども念頭に置いて、「どのような人材に長く働いてもらうか」を考えなければいけません。

——外国人の受け入れを国全体で考えるため、どのような枠組みや法制度が求められますか。

まず全体として人口予測と人口政策、必要な労働力の総量をマクロでデザインし、そのうちどれだけの割合を外国人に担ってもらうのか、どんなスキルを持つ外国人材を確保するのかを考える必要があります。これについては政府の有識者会議による議論も始まりました。

日本の外国人政策は、全体としての方針が打ち出されておらず、各省庁による政策の寄せ集めの観が否めません。共生の取り組みも自治体任せになりがちです。省庁間の縦割りを排し包括的に政策を推し進めるには、司令塔となる組織や、入管法だけでなく外国人の滞在全体をカバーする法律が必要かもしれません。

地方では、せっかく受け入れた外国人労働者が都市部に流出する、あるいは逆に外国人が急増して行政の対応が追いつかないなどさまざまな問題が起きており、企業や自治体だけで解決するのは限界があります。たとえば韓国やオーストラリアは、外国人労働者の流出を抑制するため、地域限定のビザを発行しています。外国人受け入れに絡む課題に国として対応することによって、こうした取り組みも可能になるのです。

聞き手：坂本貴志
執筆：有馬知子